Concepção de política e planejamento educacional
Osmar Fávero
Professor Titular da UFF



          Dois trabalhos de fôlego balizam as reflexões de Durmeval Trigueiro Mendes (DTM) sobre política e planejamento educacional: o livro Toward a theory of educational planning: the Brazilian case, publicado em 1972 pelo Latin American Studies Center da Michigan State University, e o ensaio " Existe uma
filosofia da educação brasileira?" , inserido no livro Filosofia da Educação Brasileira, organizado pelo próprio DTM com os resultados de pesquisa realizada no IESAE/FGV e publicado em 1983.

          Estes trabalhos, no entanto, supõem e aplicam determinada concepção de política e planejamento, que já se vinha revelando em seus estudos anteriores sobre ensino superior, elaborados durante os anos 60, quando participava do Conselho Federal de Educação, estudos esses incorporados, em grande parte, no primeiro livro. A rigor, esta concepção revela-se em quase todos os numerosos pareceres e artigos que publicou nas Documenta, na Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, em Fórum Educacional e na Revista de Cultura Vozes.
          Mas encontramos essa
concepção destacada e explicitamente elaborada em outra série de documentos, mais "internos" e não menos importantes: uma proposta de reestruturação da área de planejamento educacional do Mestrado em Educação da PUC/RJ; os programas da disciplina do mesmo nome e as notas discutindo a contradição que apontava no ensaio de Luiz Pereira intitulado "História e Planificação", inserido no livro Sociologia do Desenvolvimento do mesmo autor.
Através desses documentos, chegamos às fontes utilizadas por DTM e ficamos cientes de que a literatura disponível no período sobre planejamento educacional, sobretudo aquela divulgada
pela OEA, OCDE e UNESCO, em particular através do Institut International de Planification de l'Éducation, foi por ele conhecida e trabalhada.

          Pretendo explorar
exatamente esta série de documentos, tentando sintetizar a concepção de DTM sobre política e planejamento educacional, referida àquelas fontes, e mostrando alguns de seus desdobramentos, ou melhor, de seus produtos, em termos de escola de pensamento e modos de ação.

          Por esta opção, este trabalho é bastante limitado e talvez não se dê conta de toda a concepção simultaneamente elaborada e aplicada por DTM. Pretende ser pelo menos uma primeira sistematização de
um pensamento extraordinariamente rico e importante, ao lado de um testemunho que, neste momento, é também uma homenagem.

  

Fontes

           As reflexões sobre planejamento no Brasil tiveram, numa primeira instância, fontes bem identificadas:
          
a) do lado teórico - quanto à própria semântica do planejamento, como DTM gostava de chamar -, as matrizes são predominantemente francesas ou pelo menos veiculadas através da reflexão sobre a experiência francesa de planejamento econômico-social após a II Guerra Mundial, confrontada com as experiências de países socialistas. Nos trabalhos de DTM, alguns autores são freqüentemente citados: Ricoeur, Lefebvre (sobretudo sua Sociologia do Cotidiano) e Guy Caire, entre outros. Um ponto de partida é claramente assumido, na perspectiva filosófica: o planejamento torna-se possível quando a razão criadora prevalece sobre a natureza e quando a idéia do devenir prevalece sobre a do imobilisno; e a emergência histórica do planejamento, entendido como relação dialética entre pensamento e ação, carrega em si, ou ocorre simultaneamente com o protagonismo do Estado. Por outro lado, os estudos sobre planejamento estão enraizados na discussão sobre o desenvolvimento, ou melhor, na discussão a respeito do esforço de reconstrução da Europa, quando o planejamento se tornou viável, na perspectiva liberal. O caso francês é exemplar para o estudo da teoria e da prática do planejamento e os teóricos franceses colocam fortemente a relação política e planejamento, desde a dimensão política dos planos - entendidos como documentos que fixam decisões e opções, em termos de objetivos e estratégias, e prevêem instrumentos, recursos e tempos para alcançar aqueles objetivos, segundo aquelas estratégias.Funda-se aqui a concepção assumida por DTM, ou seja, entender o planejamento como uma dialética entre o Poder e o Saber: "Há uma perfeita dialética entre o poder e o saber nas sociedades que querem o seu desenvolvimento conduzido por um projeto determinado" . (DTM, Política e Planejamento, dat., p. 1).

          Esta relação seria mediada por uma intelligentsia, que não se reduz, evidentemente, a "um grupo de técnicos, especialistas em técnicas quantitativas, que passam, por isto mesmo, a planejar expulsando do plano as dimensões qualitativas, achatando o real: essência do planejamento tecnocrático" (DTM, idem, p.2). O planejamento operaria na ambigüidade do processo político, de acordo com a racionalidade própria da política, buscando aperfeiçoar cada vez mais "o saber que uma sociedade pode adquirir a respeito de si mesma, de suas idéias mas também de seus valores e crenças, ajudado por sua intelligentsia que faz a mediação (no sentido sartreano) entre a própria sociedade e o Poder que a dirige, para que esta expresse aquelas idéias, valores e crenças, mas igualmente lhes eleve permanentemente o nível". (...) "Isso é o papel de uma elite, que não só é conciliável com uma sociedade autenticamente democrática, como é indispensável a esta". (DTM, idem, p.3).

          Vários problemas estão aqui embricados: até que ponto uma intelligentsia representa efetivamente o povo? Sendo uma mediação entre povo e poder, em algum momento romperia ela com o poder? Aceitando que isto possa vir a ocorrer, mas apenas em situações limites, coloca-se a necessidade de um projeto social amplo e recoloca-se a tese de Ricoeur sobre a revolução por reformas. Retoma-se, ainda, o próprio conceito "práxis" - repetitiva ou inovadora, distinção de Lefebvre que o próprio DTM custou muito a aceitar, em discussões das quais bem me lembro.

          Esses pontos - e outros - foram por ele afirmados nas notas sobre o texto "História e Planificação" de Luís Pereira, no qual este afirma a subordinação do planejamento à política, entendendo o planejamento como um instrumento de poder. Ou seja: não caberia ao planejamento a instauração de um novo projeto histórico, o que ocorreria na órbita da racionalidade política. Caber-lhe-ia sim a tarefa de operacionalizar o projeto de transformação da sociedade escolhido naquela esfera. DTM argumenta: "Separar o processo político do processo de planejamento como processo racionalizador é desdialetizar o poder e a razão dentro de uma só totalidade em que ambos são parte" (DTM, idem, p.1).

          A categoria de totalidade está sempre presente em sua reflexão, por afirmação e sobretudo pela análise de sistemas, assumida como metodologia do planejamento tecnocrático, particularmente no caso brasileiro. (Ver, em especial, o artigo "Desenvolvimento, tecnocracia e universidade". Revista de Cultura Vozes 69 (6): 15-8, ago. 1975).

          Evidentemente tal concepção de planejamento é ideal (mas não idealista, no sentido pejorativo do termo) e embora não haja nenhuma experiência como sua realização, nem mesmo potencial, nossa autoritária e tecnocrática forma de elaborar planos talvez escureça nossa visão, a ponto de sequer podermos vislumbrar alternativas nesta direção. Construí-las, no entanto, é função dos pensadores.

  

Política e planejamento da educação brasileira

           Duas linhas são fundamentais na construção desse conceito por DTM. A primeira e a mais importante delas funda-se na realidade educacional e nos impasses localizados nas instâncias responsáveis, pelo menos legalmente, pela definição de políticas e atividades do planejamento. A partir das análises sobre os problemas da universidade e do ensino superior, inclusive a questão dos excedentes, e colaborando na revisão do Plano Nacional de Educação, em 1965, DTM propõe uma "metodologia para o ensino superior". No significado da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, de 1961, e nas funções por ela atribuídas ao CFE, vai buscar as raízes do planejamento educacional brasileiro, confrontando-as e ampliando-as com a nova realidade posta pela Reforma Administrativa de 1969 e pela prática do Ministério do Planejamento, em especial do IPEA. A partir da análise da experiência brasileira, repito, escreve sobre o planejamento educacional, em especial no Toward a theory of educational planning, obra que reúne o mais significativo de sua reflexão sobre este tema.

          Identificando os pressupostos do planejamento do ensino na LDB, procura "torná-los explícitos e ajustá-los à formulação de uma política concreta" ("Sobre o planejamento do ensino superior: esboço de uma metodologia", estudo especial preparado para o CFE em 1965 e publicado na Documenta n° 35, de agosto de 1968). Já é bastante nítida neste artigo a metodologia que desenvolve, analisando de modo pertinente as questões de política do ensino superior:

          a) a competência do Governo federal, através do MEC e do CFE;

          b) a necessidade de planejar o ensino superior por área de especialização e por área geoeconômica;

          c) o modo de vinculação das diferentes iniciativas de abrangência regional ou nacional, à esfera federal;

          d) o ajustamento das atividades universitárias às grandes linhas do programa educacional do Governo, com vista à correta aplicação do Fundo do Ensino Superior, recém-criado pela LDB. Com relação a este ponto, expõe os mecanismos de elaboração do orçamento da União e concebe encaminhamentos concretos de soluções que são até hoje válidas e que poderiam ser aproveitadas - se, efetivamente, algum dia algum órgão pudesse planejar o desenvolvimento do ensino superior, respeitando a autonomia das universidades, transformadas em fundações, como postulava; revendo a política de subvenção às próprias universidades, oficiais e particulares; e racionalizando o movimento de criação de novas escolas.

          No limiar da Reforma Universitária, pressentida no estudo, eram prudentes as metas:

          a) quanto à formação de quadros, não aceitava fossem elas limitadas à previsão, em termos percentuais, dos contingente que deveriam ingressar periodicamente no ensino superior, tal como constava no Plano Nacional de Educação de 1962, e alertava que a necessária diversificação de cursos fosse estabelecida conforme critérios regionais e setoriais e levando em conta o mercado de trabalho. As estratégias de então, assumidas de uma maneira ou de outra pela Reforma Universitária, basear-se-iam "primordialmente, na exploração das possibilidades ainda latentes nas universidades e escolas; na retificação de estruturas que lhes assegurem maior rendimento; e no uso da técnica de programação";

          b) a melhoria dos padrões do ensino seria alcançada mediante um programa de recrutamento, formação e aperfeiçoamento de docentes pela CAPES e através da ampliação do regime de tempo integral de alunos e professores;

          c) o incremento e a expansão da pesquisa, a serem realizados por instituições de caráter nacional e regional, com vista ainda à formação dos docentes e nas próprias universidades.

          São bastante concretos também os instrumentos que garantiriam a melhor formulação e a aplicação dessa política do ensino superior, chamando a atenção para:

          a) a necessidade de dispor-se de uma equipe permanente no CFE, composta de sociólogo, economista, estatístico e contador, que se encarregaria de acompanhar seriamente a evolução destas medidas;

          b) a postura do CFE: " Se lhe cabe realizar uma política, caber-lhe-á por igual ter uma atitude política, e não apenas técnica. Não somos um colégio de amadores, mas um órgão normativo".

          Neste sentido, DTM já anuncia um ponto fundamental em sua contribuição, que vai desenvolver no Toward, em 1972; a ideologia liberal daqueles que teriam de assumir o planejamento educacional, os impedia de assumi-lo sem negar aquela ideologia. "As circunstâncias levaram para as mãos dos liberais, a fim de que esses os manejassem, um instrumento da destruição da ideologia liberal. Mas, no primeiro 'round', foram os liberais que destruíram o instrumento. Aos ouvidos desse grupo - que, na verdade, representava a geração do começo do século - a palavra plano brotava de uma velha semântica e não significava nada de novo; não se tratava de articular a práxis educacional no país, mas de deixá-la desenvolver-se naturalmente, apenas acompanhada da ação supletiva do Estado. Não se cuidou de estabelecer um novo projeto nacional, servido por novas instrumentalidades, mas somente revigorar os meios de ação existentes. Havia até, por parte deste grupo, uma irritada perplexidade diante do que se pretendia inculcar como novidade do planejamento. É que este substituía as disciplinas e técnicas de ação da sociedade de que ele era remanescente" (Toward, p. 1-2 da versão brasileira).

          À unilinearidade do planejamento educacional ensaiado pelos liberais, contrapôs-se o planejamento dos tecnocratas, em especial dos economistas, entrincheirados no IPEA. Segundo DTM, estes "não dispunham da lei para favorecê-los, (...) mas detinham os instrumentos do governo com os quais demoliram, peça por peça, o 'planejamento' liberal". Neste processo, subordinaram, inclusive, o próprio CFE. "Sobre o planejamento (...), os economistas pensavam o contrário dos pedagogos; para estes, o plano não devia conter quase nada, enquanto para aqueles devia conter quase tudo. Entretanto, colocando-se em posição simetricamente contrária à dos pedagogos, os economistas cometeram um erro igual: o do unilinearismo. O mais curioso neste episódio é ainda o fenômeno semântico: nem era realmente pedagógico o planejamento 'pedagógico', nem se tornou verdadeiramente econômico o planejamento 'econômico' ". (Toward, p.4 da versão brasileira ).

          Até aqui procurei mostrar a colaboração de DTM à metodologia de planejamento, através dos estudos sob o ensino superior. Destaco agora sua longa análise sobre o que designou fundamentos político-institucionais do planejamento educacional (Cap. II do Toward):

          a) situa os grandes princípios entre os mercados da LDB (1961) e da Reforma Administrativa (Decreto-lei 200/67). Amarra os princípios reunidos na LDB nas Constituições de 1946 e 1967, retomando a análise sobre os problemas dos diversos níveis do ensino, em especial do superior;

          b) na Política, volta a discutir as orientações introduzidas pela LDB, no prolongamento da Constituição de 1946, inclusive o papel do CFE e a postura (liberal) dos educadores. E passa para a análise das novas diretrizes, agora implantadas pelos tecnocratas e consolidadas na Constituição de 1967 e na Reforma Administrativa. É precisa a discussão sobre o embate entre educadores e economistas (embora não restrinja a eles a "fração" dos tecnocratas): "Os educadores foram desalojados do plano... mas transformaram a lei na sua cidadela. Com a ferramenta que esta oferece, eles reabilitaram sua ilusão de liderança. Passaram a trabalhar nas reformas educacionais (reforma da universidade, primeiro, e depois, reformas do ensino primário e médio), às quais os planos deveriam acomodar-se. O processo normativo, do tipo legal ou cartorial, ajustava-se bem à sua índole" (Toward, p. 22 da versão brasileira). Volta, por sua vez, a criticar nos tecnocratas a "política do compartimentalismo". Elabora também, na mesma linha, a descrição e a análise dos mecanismos básicos implantados no Brasil a partir de 1964.

          Intimamente relacionada à exposição sobre o planejamento educacional brasileiro, deslindado em sua história recente, emerge das análises de DTM uma concepção de política educacional. A política é, efetivamente, o norte que orienta o planejamento; e este àquele se remete, na medida em que os problemas ressurgem: o esvaziamento dos planos, as novas formas de centralização, o previsível fracasso da Reforma Universitária, o formalismo do novo arsenal de leis que veio substituir a LDB, as falsas soluções buscadas no isolamento dos ministérios e na abstração dos problemas reais. Os "impasses do planejamento", título da seção que conclui o livro que analisamos, retoma o essencial da concepção de DTM: "o ponto crucial do planejamento é a metodologia que, nesse caso, não consiste só num modo de fazer ou só num modo de pensar, mas em extrair o primeiro do segundo, assim como este, daquele. Como instrumento do desenvolvimento, ele exige nivelamentos e integrações a que não está acostumada a cultura tradicional, sobretudo onde ela tende para o formalismo." (Toward, p. 142 da versão brasileira).

          Repõe-se o conceito do desenvolvimento como um processo: da sociedade como uma totalidade dinâmica; da necessária convergência dos vários saberes especializados na construção de um projeto coletivo; numa práxis social ampla que redefina a educação e revalorize suas funções no desenvolvimento, enquanto ciência e consciência.

 

O planejamento como disciplina e como prática acadêmica

           Soube DTM aliar como poucos uma prática de planejamento à sua teorização, mescladas ambas com a política. Na primeira, a vivência dos diversos cargos que ocupou, desde Secretário de Educação e Reitor, na Paraíba, até membro do CFE. Esta mesma relação, procurou ele imprimir na área e na disciplina de Planejamento Educacional que assumiu no mestrado da PUC/RJ, no começo dos anos 70. Os programas de curso, em particular o de 1973, esquematizam os pontos fundamentais expostos acima; sua farta e rica bibliografia encaminha aprofundamentos num nível que hoje assumiríamos tranqüilamente como de doutorado - e que, de uma forma ou de outra, foi assumido com essa mesma seriedade por alguns de seus alunos.

          Testemunha disto são duas dissertações por ele orientadas nesse período: Vera Marina Miranda Alves, em 1974, sobre Planejamento educacional e política econômica, na qual as duas formas de conhecer o planejamento - como instrumento de poder, conforme L. Pereira, e como dialética entre o saber e o poder, conforme DTM - são claramente expostas e aplicadas às reformas do ensino de 2° grau; e de José Silvério Baia Horta, em 1975, sobre O conselho Federal de Educação e o planejamento educacional no Brasil que, na esteira da tese de DTM, estuda a fundo o papel desempenhado pelo Conselho Federal de Educação na evolução do planejamento educacional no Brasil, de 1962 a 1970. Por sua vez, aquela relação teoria/prática é mais uma vez "provocada" pelo estágio exigido dos mestrandos da área: DTM soube encaminhar boa parte deles, no mesmo período, para o IPEA, onde tinha buscado conhecer os mecanismos do planejamento brasileiro e de onde pôde desvendar a tecnocracia que conduzia o planejamento educacional. Mesmo assim, se planejamento era dialética entre poder e saber, era numa instância privilegiada do poder que cumpria conhecer por dentro esse poder e, nele, exercitar o saber crítico que provinha de um curso acadêmico. Este se completava, por sua vez, na prática concreta de elaborar diagnósticos, redigir planos, prever os mecanismos de sua implementação, assim como os instrumentos de controle e avaliação. Toda uma geração de mestrandos na época realizou estes estágios, no IPEA, no PRONTEL, e no PREMEN, e neles exercitou um estilo de planejamento que muitos imediatamente criticaram e mais tarde superaram.

          Trabalhou também DTM, em vários momentos, aspectos importantes:

          a) da formação do planejador da educação, ao nível de mestrado, por ele designado "especialista de 2° grau", ao qual era fundamental uma visão ao mesmo tempo ampla e aprofundada da educação brasileira;

          b) do estatuto do mestrado em planejamento educacional, por ele concebido como "uma tentativa de composição entre os dois protagonistas neste campo - o educador e o economista - visando tornar congruentes a linguagem e os métodos usados, por um e por outro, mediante o domínio das mesmas instrumentalidades". Dessas duas linhas convergentes - a do educador e do economista - assim como da mediação do sociólogo, nasce o planejamento educacional e, ao mesmo tempo, a originalidade do curso que a ele corresponde (cf. Proposta de reformulação do currículo do Mestrado em Educação da PUC/RJ, escrita em 1971 e revista em 1975, p.3).

          Neste período, as disciplinas por ele consideradas básicas para o mestrado são:

          a) Educação Brasileira, que subordinava as Estruturas do Ensino de 1° e 2° Graus e principalmente do Ensino Superior;

          b) Metodologia da Pesquisa Educacional; Teoria da Educação e Sociologia da Educação;

          c) no caso da área de Planejamento Educacional, a disciplina de mesmo nome, desenvolvida com uma pesada carga horária (6 créditos, em 2 semestres, mais 4 créditos obrigatórios em estágios). 

          Esta foi a grande escola em que Durmeval foi Mestre e na qual muitos de nós nos formamos.


In: Durmeval Trigueiro Mendes - filosofia política
da educação brasileira.
Rio de Janeiro: UFRJ / FUJB, 1990. p.57-69.